O Tribunal de Contas de Santa Catarina (TCE/SC) disponibilizou, na edição do Diário Oficial Eletrônico (DOTC-e) desta quarta-feira (16/10), a Instrução Normativa N.TC-36/2024, que estabelece os procedimentos e os critérios a serem adotados para constituição, inscrição em dívida ativa e cobrança de créditos tributários e não tributários, nas esferas extrajudicial e judicial. A norma, que deverá ser adotada pela administração pública direta e indireta — ressalvadas as entidades de direito privado — a partir de 1º de fevereiro de 2025, foi encaminhada por ofício ao governador Jorginho dos Santos Mello, aos prefeitos, aos secretários da Fazenda e aos procuradores dos municípios catarinenses e do Estado. No documento, enviado na tarde desta quinta-feira (17/10), o TCE/SC informa que está à disposição para prestar auxílio na implementação das diretrizes. 

“O intuito do Tribunal é promover maior eficiência na gestão fiscal, por meio da definição de critérios objetivos que assegurem uma cobrança mais eficaz e menos onerosa”, afirmou o presidente do Tribunal, conselheiro Herneus João De Nadal. A instrução normativa foi elaborada pela Coordenadoria de Receitas Públicas da Diretoria de Contas de Gestão (DGE), que contou com a anuência da Diretoria-Geral de Controle Externo (DGCE) e com o auxílio da Presidência.  

Segundo o diretor-geral da DGCE, Sidney Antonio Tavares Junior, trata-se de uma “iniciativa de orientação e de fiscalização, voltada a contribuir para a eficiência da arrecadação dos tributos, pela Administração Pública, com a definição de parâmetros relacionados, por exemplo, à estrutura mínima para fazer frente ao lançamento e à cobrança de créditos”. A diretora da DGE, Cláudia Vieira da Silva, destaca que a edição do documento objetiva a boa gestão da receita pública. “A IN 36/2024 foi elaborada com a intenção de estimular o administrador público a aplicar as mais modernas práticas para a potencialização da arrecadação e a eficiência na cobrança dos créditos das fazendas municipal e estadual”, completou. 

A norma busca garantir a realização de cobranças de forma mais célere, segura e com menor impacto financeiro, respeitando os limites impostos pela legislação vigente e pelas condições socioeconômicas dos municípios. “Com isso, o Tribunal de Contas espera colaborar não apenas para a redução da litigiosidade no contencioso tributário, mas também para o aprimoramento da capacidade arrecadatória dos entes públicos catarinenses”, enfatizou o presidente, ao argumentar que o resultado será o fortalecimento da gestão fiscal e o equilíbrio financeiro das administrações públicas, com maior disponibilidade de recursos para atender às demandas da população. 

“A inobservância, por negligência grave, do dever vinculado de constituição e de cobrança de créditos da fazenda pública pode ocasionar a sua decadência ou a sua extinção pela prescrição, o que constitui um prejuízo ao erário, representado pela perda, passível de quantificação por meio de cálculos probabilísticos, da possibilidade de recuperá-los na Justiça”, destaca a instrução normativa, com base na teoria da perda de uma chance manifestada em recursos especiais do Superior Tribunal de Justiça (STJ). 

A norma 

De acordo com a norma, é dever do administrador público disciplinar, em ato normativo, a estrutura organizacional do ente público, definindo as atribuições dos órgãos responsáveis pela gestão do cadastro de pessoas e do cadastro imobiliário; pela constituição dos créditos não tributários e tributários da fazenda pública; pela inscrição dos créditos em dívida ativa; e pela cobrança administrativa e judicial dos créditos.  

Com relação à gestão do cadastro de pessoas e do cadastro imobiliário, a instrução normativa ressalta que o responsável pelo setor deverá ser, preferencialmente, ocupante de cargo efetivo, e ter capacidade técnica, probidade e zelo para o desempenho da função. Acrescenta que tais cadastros deverão armazenar os dados necessários para localizar, para identificar e para cobrar adequadamente os contribuintes ou os devedores de créditos da fazenda pública. 

Quanto à gestão dos créditos, servidor integrante de carreira específica deverá fazer o lançamento, pré-requisito para sua efetiva arrecadação e cobrança. As atividades de registro, de alteração e de cancelamento e as atividades de deferimento deverão ser executadas por profissionais diferentes, para que seja evitado conflito de interesses e para assegurar o controle sobre as inclusões, as alterações e as exclusões de devedores, de valores ou de quaisquer outros dados cadastrais nos registros utilizados para gestão fiscal. 

A norma dispõe, ainda, que a inscrição do crédito da fazenda pública em dívida ativa deverá ser feita em prazo razoável, para não prejudicar a eficácia da cobrança administrativa e judicial. E, no caso de risco de prescrição, a inscrição em dívida ativa deverá ser realizada imediatamente, que ficará sob controle da autoridade competente. Sobre a cobrança administrativa, deverá ser realizada no prazo máximo de 12 meses, a contar da data da constituição definitiva do crédito, e nos lançamentos tributários não efetuados diretamente pelo próprio ente público, o prazo máximo começa da data em que o crédito foi incluído no sistema gerencial. Em ambas as situações, quando houver risco de prescrição, deverá ser adotado, imediatamente, o protesto extrajudicial. 

A utilização de protesto extrajudicial para cobrança de créditos de baixo valor poderá ser dispensada quando comprovados, por exemplo, que o devedor já possui restrição de crédito; que é indispensável o imediato ajuizamento de execução fiscal para assegurar a satisfação dos créditos; e que a despesa com a cobrança administrativa supera o valor do crédito. Também não precisará ser adotado para cobrança de créditos de alto valor, quando ficar demonstrado que a sua utilização, como etapa prévia ao ajuizamento da execução fiscal, não torna a cobrança da dívida ativa mais eficiente. 

A administração pública poderá lançar mão de outros meios de cobrança de crédito. São eles: notificação do devedor após a inscrição em dívida ativa; comunicação com o devedor, por meio de mensagens por aplicativos informatizados e de mídias sociais; transação; conciliação e instituição de mesas permanentes de negociação; suspensão da ação de execução fiscal em trâmite para fins de adoção do protesto extrajudicial, de acordo com a conveniência e a oportunidade; e averbação do(s) crédito(s) inscrito(s) em certidão de dívida ativa (CDA) nos registros imobiliários dos bens imóveis dos devedores.  

O documento do TCE/SC alerta que não será considerada forma eficaz de cobrança de créditos da fazenda pública a concessão reiterada e sem critérios de anistias e remissões, como a aprovação ou prorrogação, por lei, de Programas de Recuperação Fiscal ou equivalentes, sem prazo limite para adesão, ou com frequência anual ou bienal, ressalvado caso de reconhecida calamidade pública. 

O ajuizamento de execução fiscal para cobrança de créditos somente poderá ocorrer após frustrada a recuperação por meio de protesto extrajudicial ou de mecanismo com eficácia equivalente. Contudo, o imediato ajuizamento, sem a necessidade de prévio protesto extrajudicial será admitido nas seguintes situações: quando o devedor já possuir restrição de crédito; quando houver razões comprovadas que indiquem a necessidade da cobrança judicial para assegurar a satisfação de créditos da fazenda pública; ou quando ficar demonstrado, nos casos de crédito de alto valor, que o prévio protesto extrajudicial prejudica ou não contribui para a eficiência de sua cobrança. 

Na instrução normativa, há, ainda, um capítulo que trata da responsabilização perante o TCE/SC. A não responsabilização de agentes públicos, por ausência de ajuizamento de execução fiscal para cobrança de créditos, levará em conta os valores reajustados e acrescidos dos encargos da mora, aglutinados por CPF ou por CNPJ raiz — oito primeiros números. Tais valores não deverão alcançar 1 salário mínimo para entes federados — inclusive para entidades da administração indireta — cujo limite da receita corrente líquida (RCL) auferida no exercício imediatamente anterior seja de até R$ 170 milhões; 1,5 salário mínimo para entes com RCL entre R$ 170.000.000,01 e R$ 400 milhões; e 2 salários mínimos para entes com RCL igual ou superior a R$ 400.000.000,01.  

Também não serão casos para responsabilização: se for respeitada a lei que defina o valor mínimo para ajuizamento de execução fiscal em montante superior ao citado anteriormente; se observados os limites estipulados pelo TCE/SC nos casos em que a lei definir o valor de alçada inferior; e se o agente público deixar de efetuar a cobrança com fundamento na falta de expectativa mínima na recuperação, mediante autorização por ato normativo do ente público, independentemente do valor dos créditos públicos. 

Já a responsabilização ocorrerá quando agentes públicos não adotarem mecanismos de cobrança administrativa de créditos de baixo valor; cobrarem judicialmente os créditos cujos valores reajustados e acrescidos dos encargos de mora, aglutinados por CPF ou CNPJ raiz, não atinjam o valor definido em lei; e derem causa ou contribuírem para o cancelamento ou a alteração indevida de registros dos créditos, ou para a prescrição ou a decadência de créditos. 

Em seu voto, o relator do processo normativo (PNO 24/00562053), conselheiro José Nei Alberton Ascari, argumentou que a adoção de uma linha mais restritiva quanto ao tipo normativo escolhido — somente por lei — para a definição do valor mínimo para ajuizamento de execução fiscal, bem como para a disciplina das situações que justificariam o não ajuizamento por ausência de expectativa de recuperação do crédito público, dá-se em função da importância do tema. “Afinal, não se está a tratar, apenas, da gestão e da operacionalização da cobrança de créditos fazendários, mas, ao cabo, de eventual renúncia de direitos públicos a repercutir em toda a coletividade local. Nada mais adequado, portanto, que o ato normativo seja gerado no seio do Parlamento”, pontuou. 

A instrução normativa registra que a ausência de esforços de cobrança dos créditos da fazenda pública poderá interferir negativamente na gestão orçamentária, patrimonial e financeira do ente público e estará suscetível a restrições no parecer prévio de apreciação das contas anuais emitido pelo Tribunal de Contas. 

Fundamentos 

A edição da Instrução Normativa N. TC-36/2024 encontra amparo nos compromissos firmados pelo TCE/SC no Protocolo de Intenções n. 30/2024, celebrado com o Poder Judiciário do Estado de Santa Catarina. Leva em consideração os preceitos da Resolução do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) n. 471/2022, que regulamenta a Política Judiciária Nacional de Tratamento Adequado à Alta Litigiosidade no Contencioso Tributário, e está alinhada à Resolução CNJ n. 547/2024, que introduz medidas para garantir maior racionalidade e eficiência na tramitação das execuções fiscais pendentes, com vistas à redução do acúmulo de litígios fiscais no âmbito do Poder Judiciário. 

A iniciativa tem entre seus fundamentos a Nota Recomendatória Conjunta Atricon-IRB-Abracom-CNPTC n. 01/2024, que sugere, aos Tribunais de Contas brasileiros, que orientem seus jurisdicionados na fixação de valores mínimos para legitimar o ajuizamento de ações de execução fiscal, considerando as especificidades socioeconômicas de cada ente federativo. Tal recomendação também incentiva a adoção de medidas que assegurem maior eficácia na cobrança de créditos tributários e não tributários, de modo a otimizar a arrecadação e promover a melhoria da gestão pública. 

Além disso, está alinhada com os dispositivos da Lei (estadual) n. 14.266/2007, que define como de valor inexpressivo ou de cobrança antieconômica as ações de execução fiscal cuja expressão monetária seja inferior a um salário mínimo. Essa legislação impõe, aos entes públicos que optarem por ajuizar tais ações, o adiantamento de despesas processuais, o que, por sua vez, sobrecarrega os cofres públicos, tornando imprescindível a adoção de critérios racionais para a cobrança desses créditos. 

Saiba mais: exemplos de créditos tributários e não tributários 

Créditos tributários 

- Contribuições: Contribuição para Custeio do Serviço de Iluminação Pública (Cosip) — municipal. 
- Taxas: Taxa de Coleta de Resíduos Sólidos (TCRS) — municipal. 
- Impostos: Imposto sobre Veículos Automotores (IPVA), Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), Imposto de Transmissão Causa Mortis e Doação (ITCMD) — estadual — e Imposto sobre Serviço de Qualquer Natureza (ISS), Imposto sobre a Transmissão onerosa de Bens Imóveis (ITBI) e Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) — municipal.  

Créditos não tributários 

- Multas de trânsito 
- Multas ambientais 

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